Госдума сама порождает пробелы в законодательстве и создает преграды на пути их восполнения субъектами РФ

4236
461 0

В Архангельске открылась конференция "Правовые системы Баренцева Евро-Арктического региона". На одной из секций был аспирантом Андреем Ивановым озвучен доклад о соотношении федерального и регионального законодательства в РФ директора института права и предпринимательства Архангельского государственного технического университета, заведующего кафедрой конституционного права АГТУ, профессора Александра Малого. Rybinskcity.ru Новости публикует его полностью:

"...Конституция Российской Федерации закрепила разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичного властвования с учетом имеющегося опыта строительства аналогичных отношений в зарубежных федерациях. Практика применения принятой в России модели позволила выявить ряд проблем, разрешение которых на теоретическом уровне требует усилий со стороны специалистов различных отраслей знаний. Следует согласиться с оценкой, что "разграничение компетенции, делегирование полномочий является одной из наиболее сложных и потому до конца не разрешенных проблем федерализма ни на теоретическом, ни на практическом уровнях".

В Российской Федерации конституционно закреплены три группы предметов ведения: исключительное ведение Российской Федерации, совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, исключительное ведение субъектов РФ. Определен и механизм, позволяющий разрешать коллизии, возникающие в случае противоречий федерального и регионального законов. В соответствии со статьей 76 Конституции РФ приоритет имеют федеральные законы, законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам и в случае обнаружения такого противоречия действуют федеральные законы. Законы субъектов РФ имеют приоритет перед федеральными только в случае, если они принимаются, в рамках предметов исключительного ведения субъектов РФ. Однако очевидность конституционных положений на практике порождает проблемы, решение которых вызывает затруднения в процессе принятия и реализации законов, прежде всего законов субъектов РФ.

В каждой из названных сфер общественных отношений (предметов ведения) можно выделить наиболее сложные вопросы, возникающие при принятии региональных законов. Для законодателя субъекта РФ важно избежать вторжения в сферу исключительного ведения Российской Федерации. Иногда достаточно сложно отграничить предмет гражданско- правового и административно-правового регулирования. Если первый является исключительным ведением Российской Федерации, то второй - предметом совместного ведения. Если в процессе подготовки проекта регионального закона выясняется, что регулируемые отношения являются гражданско-правовыми, такой законопроект не может быть принят. В случае судебного рассмотрения положений действующего закона субъекта РФ, суд придет к выводу о том, что предметом регулирования являются гражданско-правовые отношения, это ведет к безусловному признанию положений регионального нормативного акта не действующими. Следует отметить, что судебная практика по данной категории дел достаточно противоречива, что свидетельствует о сложности определения рассмотренного предмета регулирования.

Наиболее дискуссионными являются вопросы реализации законодательных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере, обозначенной как предметы совместного ведения. Конституционное требование соответствия регионального законодательства федеральному предполагает очередность принятия законов - вначале федеральный закон, затем закон субъекта.

Однако "запаздывание" федерального законодателя порождает необходимость регулирование отношений на региональном уровне. Таких отношений все меньше и меньше, но они существуют и требуют своего внимания и доктринального осмысления. Например, Архангельское областное Собрание депутатов приняло в первом чтении областной закон, вводящий запрет на осуществление таких деяний, как приставание к гражданам с целью попрошайничества и гадания. Отношения, возникающие в результате подобных действий не получили своего правового оформления на федеральном уровне, а значит открывается возможность их регулирования законом субъекта РФ.

Разрешение подобных и иных проблем возможно с использованием механизма опережающего правового регулирования. Имеется ряд законодательно установленных процедур, позволяющих субъектам РФ принимать законы раньше, чем приняты аналогичные федеральные нормативные акты. Это позволяет говорить о том, что в конституционном праве сложился институт опережающего правового регулирования. Он является достаточно эффективным каналом восполнения пробелов в праве, касающихся предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Несмотря на отсутствие в Конституции РФ четкого закрепления данного института и имевшихся в научной литературе споров о конституционности его введения, следует отметить, что в настоящее время институт опережающего регулирования признан законодательно. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (п. 2 ст. 3) прямо закрепил это право за субъектами РФ. Вместе с тем, законотворческая практика свидетельствует о наличии проблем в реализации этого важного института. В их числе можно выделить отсутствие законодательного определения пределов опережающего регулирования. Существуют только общие подходы, открывающие широкий простор для усмотрения участников законотворческого процесса в трактовке возможности его использования в каждом конкретном случае.

В частности, Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" указал, что признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом.

Достаточно осторожны в трактовке пределов опережающего регулирования представители науки конституционного права. Так, И. Конюхова считает, что данный институт не предполагает права субъекта РФ устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и особенности поведения на территории субъекта РФ2. Т. Хабриева, следуя в русле решений Конституционного Суда РФ, отмечает, что опережающее правовое регулирование не может затрагивать права и свободы граждан, нарушать единство экономического пространства, устанавливать принципы и иные положения, имеющие общее для всей Российской Федерации значение.

Законодательно определить такие пределы также достаточно проблематично. Можно было бы надеяться на то, что в каждом конкретном федеральном законе будут содержаться нормы, предписывающие законодателю субъекта РФ возможность собственного регулирования подобных отношений. Но на практике этого не происходит, и суды вынуждены разрешать многочисленные коллизии, вызванные стремлением региональных законодателей "закрывать" пробелы в праве. Все это делает институт опережающего регулирования неэффективным, подверженным воздействию меняющихся правовых позиций судов общей юрисдикции.

Можно привести пример рассмотрения Верховным Судом РФ норм Закона Белгородской области от 28.10.2004 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории области" (ч. 2 ст. 2), устанавливавших запрет на размещение данных объектов в зданиях рынков, вокзалов, учреждений культуры и искусства, а также в зонах определенных п. 1 ст. 40 Градостроительного Кодекса РФ (жилые зоны, общественно-деловые зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, рекреационные зоны, зоны сельскохозяйственного использования, зоны военных объектов и иных режимных территорий) и которые судом первой инстанции были признаны не противоречащими федеральному законодательству. Оставляя данное решение в силе, Верховный Суд сделал очень важный вывод: Закон области относится к сфере защиты прав и свобод человека и гражданина (совместное ведение), принят в условиях отсутствия федерального закона, регламентирующего вопросы размещения объектов игорного бизнеса и, следовательно, не противоречит федеральному законодательству.

Следует отметить, что обращение суда к конституционной норме, закрепляющей право субъекта РФ осуществлять защиту прав и свобод, само по себе редко. К сожалению, это обоснование не получило в дальнейшем своего развития, поскольку впоследствии данное определение Судебной коллегии было пересмотрено и отменено постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 12 апреля 2006 года №248пв05.

В силу приоритета норм федерального законодательства перед региональным отчетливо прослеживается тенденция расширения объема федерального регулирования. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе федерального закона, он же определяет и объем регулирования субъекта РФ. Это приводит к тому, что федеральный законодатель самостоятельно и зачастую в одностороннем порядке определяет глубину регулирования того или иного предмета совместного ведения, исходя из собственных представлений о целесообразности и возможности бюджетного обеспечения соответствующих полномочий. Подобное правовое регулирования отношений условно можно разделить на две группы: к первой относятся те из них, регулирование которых осуществляется исключительно на федеральном уровне в силу их универсального значения, в рамках второй группы отношений допускается участие органов государственной власти субъектов РФ либо в пределах, определенных федеральным законом, либо без такого ограничения.

Таким образом, произвольное расширение федеральным законодательством объема собственной компетенции суживает сферу регулирования регионального законодателя. Это происходит, в том числе и потому, что отсутствуют четкие, нормативно установленные принципы разграничения компетенции между РФ и ее субъектами. Субъекты РФ обладают производными от усмотрения федерального законодателя регулятивными, контрольными или исполнительно-распорядительными полномочиями, осуществление которых зачастую допускается только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом. Иногда федеральный законодатель прямо ограничивает возможности субъекта РФ в регулировании тех или иных отношений.

Можно обратиться к федеральным законам, содержащим нормы, препятствующие субъектам РФ принимать акты, потребность в которых ощущается весьма остро. Например, региональный законодатель не вправе устанавливать административную ответственность "за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации" (часть 3 статьи 1.3. КоАП РФ). Данная норма не позволяет вводить административную ответственность даже в том случае, если ответственность за установленные запреты на федеральном уровне отсутствует, следовательно, норма не обеспечена принуждением к ее исполнению. Попытка, например, Архангельского областного Собрания депутатов установить административную ответственность за курение "табака на рабочих местах, в городском, пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, образовательных организациях и организациях культуры, помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных для этого местах", привела к признанию cудом данной нормы недействующей с момента ее принятия.

Рассматривая заявление прокурора, областной суд согласился с его доводами и признал норму недействующей, поскольку законодатель субъекта РФ вышел за пределы своих полномочий. Этот вывод нашел подтверждение в Определении судебной коллегии Верховного суда РФ от 19 января 2005 года.

С аргументами суда следует согласиться в части невозможности субъекта РФ регулировать права граждан. Но можно посмотреть на возникшую ситуацию иначе. Федеральный закон установил запрет на курение табака, но не предусмотрел ответственность за нарушение запрета. Это означает, что регулирующая норма введена. Что же касается ответственности за ее нарушение, то принятие соответствующей нормы не будет регулированием права (оно имеется), а будет являться восполнением пробела федерального законодательства, не затрагивающее само материальное право.

Федеральный закон "Об ограничении курения табака" установил запрет на курение табака в определенных местах (п.1 ст. 6). Он касается курения на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, на воздушном транспорте при продолжительности полета менее трех часов, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, образовательных организациях и организациях культуры, помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных местах для курения табака. В соответствии с пунктом 3 указанной статьи нарушение ее положений влечет за собой привлечение к административной ответственности в соответствии с законодательством. Отсутствие такого законодательства на федеральном уровне, тем не менее, препятствует законодателю субъекта РФ урегулировать эти отношения.

Сложившаяся судебная практика пошла по пути, определенному Федеральным законом, тем самым, предопределив деятельность регионального законодателя. Она "закрыла" для субъектов РФ возможность воспользоваться правом на опережающее правовое регулирование.

Оценивая данную ситуацию, следует отметить, что федеральный законодатель сам порождает пробелы в законодательстве и сам же создает преграды на пути восполнения этих пробелов законами субъектов РФ. Необходимо расширять понимание "защиты прав и свобод граждан", включая сюда, прежде всего, правовые инструменты запрета и ответственности. Но это можно сделать в том случае, если федеральный законодатель определит содержание понятия "защита". Иначе суды всегда будут ссылаться на конституционную норму, относящую вопрос регулирования прав и свобод к ведению Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации предусматривает (помимо законодательного) договорное разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. В девяностые годы XX столетия такая практика была достаточно распространена. Относительно ее применения оценки исследователей расходятся. В большинстве своем она подвергалась критике, поскольку предусматриваемое договорами разграничение полномочий вступало в противоречие не только с законодательством, но и Конституцией РФ. В настоящее время эта практика имеет единичное применение и не определяет в целом политику в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Оценивая в целом соотношение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в части регулирования общественных отношений можно констатировать усиление централизации, ограничение возможностей субъектов РФ вводить собственные нормы, закрепляющие значимые общественные отношения. Эта тенденция сужает и круг полномочий, относимых к предметам исключительного ведения субъектов РФ. Все большая детализация в регулировании отношений федеральными законами не позволяет региональному законодателю в полной мере проявлять инициативу, учитывать при принятии законов географические, экономические и иные особенности регионов".

Теги: политика

Нашли ошибку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter
Поделитесь с друзьями новостью:
Есть своя точка зрения? Оставьте комментарий!
Архив новостей
или зарегистрироваться